Το νέο βιβλίο του ΕΚΚΕ για δημόσιες πολιτικές και ιδιωτικοποιήσεις, στην πλατφόρμα Open Book Press του ΕΚΤ

H περίοδος μελέτης που πραγματεύεται το βιβλίο καλύπτει το διάστημα από το 1949 έως το 2016, αναλύοντας σε συγκριτικό πλαίσιο το μεταπολεμικά κυρίαρχο υπόδειγμα της δημόσιας ιδιοκτησίας (1949 – μέσα δεκαετίας 1990) και την τρέχουσα φάση της ιδιωτικοποίησης (μέσα δεκαετίας 1990 έως σήμερα).

Ένα νέο βιβλίο, επιστημονικός εκδότης του οποίου είναι το Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών (ΕΚΚΕ), προστίθεται στη διαθέσιμη συλλογή της υπηρεσίας Open Book Press του Εθνικού Κέντρου Τεκμηρίωσης (ΕΚΤ). Το βιβλίο "Δημόσιες πολιτικές, κοινή ωφέλεια και πολίτες: Η περίπτωση των ιδιωτικοποιήσεων", της Μαντώς Λαμπροπούλου, διερευνά τις επιπτώσεις της ιδιωτικοποίησης από τη σκοπιά της δημόσιας πολιτικής και επιχειρεί να αναλύσει σε συγκριτικό πλαίσιο το μεταπολεμικά κυρίαρχο υπόδειγμα της δημόσιας ιδιοκτησίας (1949 – μέσα δεκαετίας 1990) και την τρέχουσα φάση της ιδιωτικοποίησης (μέσα δεκαετίας 1990 έως σήμερα).

Η δημόσια πολιτική για τις Υπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας (ΥΚΩ) στην Ελλάδα, από τα μέσα της δεκαετίας του 1990, τείνει σταδιακά να μετακινείται από την κρατικοποίηση προς την ιδιωτικοποίηση. Η εν λόγω μετατόπιση σηματοδοτεί μια κρίσιμη αλλαγή παραδείγματος σε όρους καταμερισμού λειτουργιών και αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους και αγοράς και, αντίστοιχα, πολιτικής και οικονομικής σφαίρας.

Παρότι η δημόσια συζήτηση συχνά εξαντλείται στο ζήτημα του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των ΔΕΚΟ, της οικονομικής τους απόδοσης και του δημοσιονομικού αντικτύπου των ιδιωτικοποιήσεων, το παρόν βιβλίο (επανα)τοποθετεί στο επίκεντρο τις κοινωνικοοικονομικές προεκτάσεις των ασκούμενων πολιτικών. Η ανάλυση καλύπτει ιστορικά την πορεία εξέλιξης των τομέων κοινής ωφέλειας, από τη μεταπολεμική περίοδο των κρατικών μονοπωλίων μέχρι τα υφιστάμενα μεικτά ή ιδιωτικά σχήματα ιδιοκτησίας και διαχείρισης, με άξονα αναφοράς τη διερεύνηση των μετασχηματισμών της σχέσης κράτους (πολιτικής-διοίκησης) - δημόσιων επιχειρήσεων (αγοράς-οικονομίας) - πολιτών (κοινωνίας).

Τα κεντρικά ερωτήματα που απαντώνται στο βιβλίο συνοψίζονται ως εξής: Βάσει ποιων παραδοχών νομιμοποιείται η παρέμβαση (ή η αποχή) του κράτους στους τομείς των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας; Πώς συγκροτούνται και οργανώνονται οι θεσμοί, τα εργαλεία και οι λειτουργίες παραγωγής, παροχής και ρύθμισης στα διαφορετικά πλαίσια πολιτικής; Μέσω ποιων διαδικασιών προσδιορίζονται οι όροι διακυβέρνησης, ελέγχου και λογοδοσίας των επιχειρήσεων και η εποπτεία των δραστηριοτήτων κοινής ωφέλειας; Πώς μεταβάλλονται τα χαρακτηριστικά και οι σχέσεις των δρώντων του πεδίου πολιτικής και η θέση των πολιτών εντός αυτού; Ποια είναι η (ανα)διανομή του κόστους και του οφέλους των εφαρμοζόμενων πολιτικών;

Σημειώνεται ότι στο βιβλίο αναπτύσσονται διεξοδικά οι θεωρητικές παραδοχές στις οποίες θεμελιώνονται οι πολιτικές κρατικοποίησης και ιδιωτικοποίησης και, αντίστοιχα, τα επιχειρήματα της «αποτυχίας της αγοράς» και της «αποτυχίας του κράτους». Το γαλλικό πρότυπο της δημόσιας υπηρεσίας (Service Public) και το ευρωπαϊκό μοντέλο των Υπηρεσιών Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος (Services of General Economic Interest) συνιστούν τα βασικά κανονιστικά μοντέλα αναφοράς. Συναρτήσει αυτών, προσδιορίζονται εν συνεχεία ο τύπος, η έκταση, οι στόχοι, τα εργαλεία και τα κριτήρια νομιμοποίησης της κρατικής παρέμβασης στους τομείς των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας.

Το βιβλίο απαρτίζεται από δύο μέρη και η περίοδος μελέτης που πραγματεύεται καλύπτει το διάστημα από το 1949 έως το 2016, αναλύοντας σε συγκριτικό πλαίσιο το μεταπολεμικά κυρίαρχο υπόδειγμα της δημόσιας ιδιοκτησίας στο πρώτο μέρος (1949 – μέσα δεκαετίας 1990) και την τρέχουσα φάση της ιδιωτικοποίησης στο δεύτερο μέρος (μέσα δεκαετίας 1990 έως σήμερα). Αντίστοιχα, η εμπειρική τεκμηρίωση που ακολουθείται αξιοποιεί υλικό από τον τομέα βιομηχανιών δικτύου (network industries), αναλύοντας και αποτιμώντας το πλαίσιο και τα αποτελέσματα των ασκούμενων πολιτικών σε τρεις περιπτώσεις μελέτης: τηλεπικοινωνίες, ενέργεια και υπηρεσίες ύδρευσης.

Αναλυτικότερα στο πρώτο μέρος του βιβλίου η ανάλυση διατρέχει τους λόγους στους οποίους τεκμηριώθηκε και νομιμοποιήθηκε η παρέμβαση του κράτους στο κοινωνικό και το οικονομικό πεδίο (κεφάλαιο πρώτο). Στη συνέχεια, η γενική επιχειρηματολογία εξειδικεύεται με αναφορά τα δεδομένα συγκρότησης και λειτουργίας των τομέων κοινής ωφέλειας και των δημόσιων επιχειρήσεων στην Ελλάδα (κεφάλαιο δεύτερο). Η θέση των πολιτών στο δημόσιο μοντέλο και η σχέση τους με τις ΔΕΚΟ και το πολιτικό σύστημα αποτελούν αντικείμενο μελέτης του επόμενου κεφαλαίου (κεφάλαιο τρίτο). Το Μέρος Α ́ ολοκληρώνεται με την αποτίμηση της εμπειρίας εφαρμογής του μοντέλου δημόσιας διαχείρισης των ΥΚΩ, μέσω της προσπάθειας ερμηνείας ενδεχόμενων στρεβλώσεων της συνθήκης ικανοποίησης του δημόσιου συμφέροντος και της εκτίμησης της κατανομής του οφέλους και κόστους των ασκούμενων πολιτικών για τους πολίτες (κεφάλαιο τέταρτο).

Το δεύτερο μέρος του βιβλίου καλύπτει την περίοδο της ιδιωτικοποίησης, εστιάζοντας στη διαδικασία της σταδιακής αποκρατικοποίησης των ΔΕΚΟ και της απελευθέρωσης των κρατικών μονοπωλίων, από την πρώτη μετοχοποίηση του ΟΤΕ (1996) μέχρι τα σημερινά δεδομένα (2016). Εν πρώτοις, αναλύονται οι πιέσεις και οι λόγοι που υπαγόρευσαν και καθοδήγησαν τη μετάβαση από το δημόσιο στο ιδιωτικό/μεικτό καθεστώς λειτουργίας των τριών τομέων (κεφάλαιο πρώτο). Στη συνέχεια, διερευνώνται οι τεχνικές και δομικές μεταβολές του συστήματος παροχής των ΥΚΩ και οι αξιακές αναθεωρήσεις των κριτηρίων προσδιορισμού των εννοιών της κοινής ωφέλειας και του δημόσιου συμφέροντος (κεφάλαιο δεύτερο). Το ενδιαφέρον επικεντρώνεται στον αναπροσδιορισμό της θέσης των πολιτών και της σχέσης τους με τους δύο αντιπαραβαλλόμενους πόλους του πεδίου πολιτικής (κράτος-αγορά), ζητήματα τα οποία πραγματεύονται στο κεφάλαιο τρία. Το Μέρος Β ́ ολοκληρώνεται με την αποτίμηση των συνεπειών της ιδιωτικοποίησης σε όρους κόστους και οφέλους για τους πολίτες, καθώς και της αντίστοιχης (ανα)κατανομής των συνεπειών των πολιτικών μεταξύ διαφορετικών κοινωνικών και οικονομικών ομάδων (κεφάλαιο τέταρτο).

Χρήσιμα συμπεράσματα: Τα ευρήματα της εμπειρικής ανάλυσης επιβεβαιώνουν την υπόθεση ότι η ιδιωτικοποίηση μετέβαλε την (ανα)διανομή του οφέλους και του κόστους των πολιτικών μεταξύ των δρώντων του αντίστοιχου πεδίου πολιτικής. Ωστόσο, τα οφέλη της ιδιωτικοποίησης για τους πολίτες παραμένουν εν πολλοίς ασαφή. Μέχρι στιγμής, στον τομέα των τηλεπικοινωνιών καταγράφονται ορισμένες βελτιώσεις σε επίπεδο τιμών και ποιότητας των υπηρεσιών, οι οποίες βέβαια σαφώς συνδέονται (και) με την παράμετρο της τεχνολογικής προόδου. Αντιθέτως, η αντίστοιχη επίπτωση της ιδιωτικοποίησης στον ενεργειακό τομέα εμφανίζεται μάλλον αρνητική. Τέλος, ο τομέας των υπηρεσιών ύδρευσης δεν φαίνεται να επηρεάστηκε σε σημαντικό βαθμό από την (περιορισμένη) ιδιωτικοποίηση, ενώ παραμένει μονοπωλιακά οργανωμένος.

Σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα, οι κρίσιμοι παράγοντες απόδοσης των (αναμενόμενων) θετικών επιδράσεων των ιδιωτικοποιήσεων εντοπίζονται στο επίπεδο διασφάλισης ανταγωνιστικών συνθηκών και στην αποτελεσματικότητα της ρυθμιστικής λειτουργίας. Αντιθέτως, το καθεστώς ιδιοκτησίας των επιχειρήσεων παραγωγής και παροχής, παρότι έχει καθοριστικό ρόλο στον προσδιορισμό του περιεχομένου και των εργαλείων παρέμβασης του κράτους, επηρεάζει σε μικρότερο βαθμό τα αποτελέσματα των πολιτικών σε επίπεδο κλάδου.

Πέραν των άμεσων (μικροοικονομικών κυρίως) αποτελεσμάτων που σχετίζονται με τη λειτουργία της αγοράς, οι πολιτικές ιδιωτικοποίησης συχνά επιφέρουν αρνητικές επιπτώσεις σε όρους κοινωνικής ευημερίας και ανισοτήτων. Στην παρούσα ανάλυση επισημαίνονται οι δυνητικοί κίνδυνοι που επιφυλάσσει η εκχώρηση δραστηριοτήτων κοινής ωφέλειας στον ιδιωτικό τομέα για τις εν λόγω παραμέτρους και διατυπώνονται ορισμένες προϋποθέσεις για την άμβλυνση των συνεπειών τους. Κρίσιμο ζητούμενο σε επίπεδο δημόσιων πολιτικών αποτελεί εν προκειμένω η ύπαρξη επαρκών εγγυήσεων για το δημόσιο συμφέρον και τις ομάδες που υφίστανται τις αρνητικές συνέπειες της ιδιωτικοποίησης, ιδίως τις αδύναμες κοινωνικά-οικονομικά ομάδες, οι οποίες συχνά δεν διαθέτουν τις απαιτούμενες ικανότητες αξιοποίησης των δυνατοτήτων που προσφέρει ο μηχανισμός της αγοράς.

Το βιβλίο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο τρόπος σχεδιασμού και υλοποίησης της δημόσιας πολιτικής για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ελλάδα, κατά την περίοδο τόσο των κρατικών μονοπωλίων όσο και της (μερικής ή ολικής) ιδιωτικοποίησης, εμφανίζει σημαντικές ελλείψεις και αδυναμίες διασφάλισης της συνθήκης του δημόσιου συμφέροντος. Ωστόσο, οι λόγοι και οι ερμηνευτικοί παράγοντες διαφέρουν στα διακριτά πλαίσια πολιτικής. Στην περίπτωση των κρατικοποιήσεων, κρίσιμη ανασταλτική παράμετρος υπήρξε η (υπερ)πολιτικοποίηση - κομματικοποίηση των δημόσιων επιχειρήσεων, καθώς και οι συναφείς θεσμικές αδυναμίες του κρατικού μηχανισμού. Αντιθέτως, στις εν εξελίξει συνθήκες της ιδιωτικοποίησης, οι κίνδυνοι για το δημόσιο συμφέρον εντοπίζονται κατά κύριο λόγο σε εγγενείς αδυναμίες του ιδιωτικού τομέα να ενσωματώσει ορισμένες κρίσιμες κοινωνικοοικονομικές παραμέτρους που συνδέονται με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

Η συγγραφέας: Η Μαντώ Λαμπροπούλου είναι διδάκτωρ του τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών και μεταδιδακτορική ερευνήτρια στο ίδιο τμήμα. Σπούδασε στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών (πτυχίο Επιχειρησιακής Έρευνας και Μάρκετινγκ), στο Πάντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών (πτυχίο Δημόσιας Διοίκησης) και στο Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών (μεταπτυχιακό δίπλωμα Κράτος και Δημόσια Πολιτική). Ως απόφοιτος της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης έχει εργαστεί σε φορείς της κεντρικής διοίκησης, ενώ από το 2016 εργάζεται ως ειδικό επιστημονικό προσωπικό στο Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. Τα ερευνητικά της ενδιαφέροντα επικεντρώνονται στα πεδία της δημόσιας πολιτικής, της δημόσιας διοίκησης, των ιδιωτικοποιήσεων, της δημόσιας υπηρεσίας και των σχέσεων κράτους - πολίτη.

Η εκδοτική συνεργασία: Επιστημονικός εκδότης του βιβλίου είναι το Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών (ΕΚΚΕ), το οποίο ιδρύθηκε το 1959 και αποτελεί το μόνο δημόσιο ερευνητικό κέντρο της χώρας στον τομέα των κοινωνικών επιστημών. Κατά τη διάρκεια των 68 χρόνων λειτουργίας του, το ΕΚΚΕ επικεντρώνει την ερευνητική του προσοχή στη συστηματική παρακολούθηση και καταγραφή κοινωνικών τάσεων και διεργασιών και παράλληλα διεξάγει επιστημονικές έρευνες σε διαχρονικά και επίκαιρα γνωστικά πεδία, αξιοποιώντας το εξειδικευμένο επιστημονικό του προσωπικό. Σημειώνεται ότι το ΕΚΤ ως ηλεκτρονικός εκδότης, έχει συνεργαστεί με το ΕΚΚΕ και στο παρελθόν για την έκδοση του βιβλίου: "Kατασκευάζοντας έμφυλες ταυτότητες: η ρητορική του φύλου στο λόγο εργαζομένων σε Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις για τη διακίνηση και εμπορία γυναικών", του  Μάκη Κωστούλα, το οποίο επίσης διατίθεται μέσω της πλατφόρμας Open Book Press.